Dokument 3:8 (2020–2021) / Offentliggjort 04.05.2021 Undersøkelse av årsaker til lang saksbehandlingstid i klage- og ankesaksbehandlingen i Nav og Trygderetten

Saksbehandlingstidene i klage- og ankesakskjeden i Nav og Trygderetten er for lange. Lang saksbehandlingstid er en stor påkjenning for brukeren og de nærstående som er avhengig av brukerens inntekter.

(PDF, 2,12 MB) Last ned hele rapporten

Kort fortalt

Nav behandler årlig om lag fire millioner søknader om økonomiske ytelser.
Dersom en bruker har fått avslag på en søknad eller er uenig i et vedtak fra Nav, kan brukeren klage på dette.
Klagen blir først behandlet av den instansen i Nav som fattet det opprinnelige vedtaket, også kalt vedtaksinstansen. I 2019 behandlet vedtaksinstansen omlag 50 000 klagesaker.
Dersom vedtaksinstansen opprettholder det opprinnelige vedtak, blir saken oversendt til Nav Klageinstans for ny vurdering. I 2019 behandlet klageinstansen omlag 37 000 klagesaker.
Dersom det opprinnelige vedtaket også blir opprettholdt etter behandling av Nav Klageinstans, kan brukeren anke saken inn til Trygderetten. I 2019 behandlet Trygderetten 3 800 ankesaker fra Nav.

Kritikknivå:

Alvorlig

Saksbehandlingstidene i klage- og ankesakskjeden i Nav og Trygderetten er for lange, og har blitt lengre over tid. Lang saksbehandlingstid fører til en større belastning og personlig påkjenning for brukeren og for nærstående som er avhengig av brukerens inntekter. Lang saksbehandlingstid fører også til at brukere som har rett på en stønad eller tjeneste, men som har fått avslag, blir gående uten nødvendig bistand over en lengre periode enn nødvendig.
I saker som omhandler uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og andre helserelaterte ytelser, vil utfallet ofte ha svært stor velferdsmessig betydning for brukeren. At disse brukerne opplever en særlig lang saksbehandlingstid er alvorlig, gitt den økte belastningen og påkjenningen ventetiden innebærer.

Kritikknivå:

Kritikkverdig

Nav og Trygderetten har over tid ikke har klart å styrke kapasiteten på nødvendig medisinsk kompetanse. Dette har bidratt til at brukere som klager eller anker på saker om helserelaterte ytelser må vente særlig lenge på å få svar i sin sak.
Det er lite oppmerksomhet på den totale ventetiden for brukeren i klage- og ankesaker.
Arbeids- og sosialdepartementet har ikke sikret at prioriteringer i de ulike instansene i klage- og ankesakskjeden i tilstrekkelig grad sees under ett. Dette har blant annet bidratt til at Trygderetten over tid har blitt en stadig trangere flaskehals i klage- og ankesakskjeden, og at ventetiden for brukere som venter på svar i sin ankesak har økt.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har over tid ikke har hatt tilstrekkelig oppmerksomhet på å utbedre påpekte svakheter i vedtaksinstansenes klagesaksbehandling.
Det er i liten grad etablert mekanismer for å sikre god kvalitet i ankesaksbehandlingen som foregår i både Nav og Trygderetten. Dette har vært til hinder for tilstrekkelig kvalitetsutvikling i ankesaksbehandlingen.
Tilgjengelige virkemidler for å avklare uenigheter omkring lovforståelse mellom Nav og Trygderetten blir i liten grad utnyttet. Økt bruk av disse virkemidlene vil legge til rette for en enhetlig og mer tidsbesparende saksbehandling av klage- og ankesaker.

Saksbehandlingstidene i klage- og ankesaker i Nav og Trygderetten er for lange, og har blitt lengre over tid

Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for saker som har gått gjennom hele klage- og ankesakskjeden øker i perioden 2014–2019. I 2019 var den på 19,5 måneder, mot i underkant av 17 måneder i 2014.
Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i ankesaker i Trygderetten har doblet seg i perioden 2014–2019, fra tre og en halv måned til sju måneder. Dette til tross for at Stortinget i 2015 uttrykte at det måtte være et mål for Trygderetten å få ned saksbehandlingstidene.
En stor andel av brukerne med klage- og ankesaker i Nav må vente lenger enn det som er akseptabelt. Arbeids- og velferdsdirektoratet har fastsatt ytre grenser for hva de anser som lengste, akseptable ventetid for brukerne i klage- ankesaker i Nav. Blant annet har direktoratet konkretisert at ytre tidsfrist for en bruker som får behandlet sin klagesak i Nav Klageinstans er seks måneder. I utgangspunktet bør svært få saker ha saksbehandlingstider som er lengre enn dette. I 2019 måtte likevel om lag halvparten av de 37 000 brukerne som fikk ferdigbehandlet sin klage i Nav Klageinstans vente lenger enn seks måneder før de fikk svar i saken sin.

Klage- og ankesaker blir liggende lenge både i Nav og Trygderetten før de saksbehandles

I perioden 2014–2019 kom det inn flere klage- og ankesaker enn det Nav og Trygderetten klarte å saksbehandle. Dette har ført til at virksomhetenes beholdninger av saker som venter på å bli behandlet har økt over tid.
Økte beholdninger av ubehandlede saker har medført at sakene blir liggende lenger før de blir behandlet. Dette har ført til direkte lengre saksbehandlingstid i klage- og ankesaker og lengre ventetid for brukerne.
Utfordringene er størst i Trygderetten. Ved utgangen av 2019 hadde instansen en beholdning på 2905 ubehandlede saker. Det tilsvarer 70 prosent av det totale antallet behandlede ankesaker samme år.
Økte bevilgninger har ført til at Nav Klageinstans har klart å redusere beholdningen av ubehandlede saker noe de siste årene. Instansen har imidlertid fortsatt store beholdninger av ubehandlede klage- og ankesaker.
De lange saksbehandlingstidene i klage- og ankesakskjeden kan i stor grad forklares ved at sakene ligger lenge på vent før de tas til behandling. Blant annet viser en gjennomgang av tidsbruken i et utvalg saker at selve saksbehandlingen i Trygderetten typisk kun tar to til tre uker, mens resterende tidsbruk utgjøres av at saken ligger på vent før saksbehandling starter. Den totale ventetiden før bruker fikk svar på sin anke i Trygderetten var i 2019 på i overkant av sju måneder.

For lav kapasitet på trygdemedisinsk kompetanse har bidratt til særlig lang saksbehandlingstid på helserelaterte klage- og ankesaker

I perioden 2016–2019 har det vært en særlig økning i inngangen av såkalte helserelaterte saker i klage- og ankesakskjeden. De tre største helserelaterte ytelsene er uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger.
I saksbehandlingen av helserelaterte saker mottar Nav medisinsk dokumentasjon. Saksbehandlere i Nav kan rådføre seg med en av etatens rådgivende overleger dersom det i behandlingen av saker oppstår tvil om dokumentasjon om trygdemedisinske spørsmål og om medisinske vilkår er oppfylt. Når Trygderetten behandler ankesaker der de må vurdere brukers helseforhold og/eller arbeidsevne, setter de en rett med én eller flere fagkyndige rettsmedlemmer.
Nav og Trygderetten har ikke klart å styrke kapasiteten på nødvendig medisinsk kompetanse i takt med det antallet innkomne saker om helserelaterte saker har gått opp.
Manglende trygdemedisinsk kapasitet i Nav og Trygderetten har gitt lange ventetider på svar fra rådgivende overleger i Nav og lange ventetider på fagkyndige rettsmedlemmer i Trygderetten. Dette har igjen bidratt til at brukere som klager eller anker på saker om helserelaterte ytelser, må vente lenger på svar i sin sak.
Saksbehandlingstiden på klager og anker på helserelaterte saker er gjennomgående lengre enn for andre ytelser. Lengst tid tar yrkesskadesaker, som i 2019 hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på i overkant av 30 måneder for saker som hadde gått gjennom hele klage- og ankesakskjeden.

Det er lite oppmerksomhet på den totale ventetiden for brukeren i klage- og ankesaker

De ulike instansene i klage- og ankesakskjeden behandler som hovedregel en sak utfra når den har blitt mottatt og registrert i den respektive instans. De tar imidlertid ikke hensyn til hvor lenge saken allerede har vært i systemet, og dermed hvor lenge brukeren har ventet på svar.
Det har over lang tid vært vanskelig for Nav å frambringe informasjon om tidsbruken i ulike faser av klage- og ankesaksbehandlingen. Dette har ført til at Arbeids- og sosialdepartementet har mottatt begrenset med rapportering om tidsbruken i klage- og ankesaksbehandlingen i Nav.
Departementet har derfor heller ikke hatt nødvendig oversikt over status og utvikling i saksbehandlingstiden for saker som går gjennom hele klage- og ankesakskjeden.
Nav satte i 2020 i gang et større arbeid for å bedre statistikkgrunnlaget på klage- og ankesaksområdet.

Arbeids- og sosialdepartementet har ikke sikret at prioriteringer i de ulike instansene i klage- og ankesakskjeden i tilstrekkelig grad sees under ett

Saksbehandlingskapasiteten i Nav og Trygderetten har over tid ikke i tilstrekkelig grad blitt sett under ett. I perioden 2017–2019 har Nav fått styrket sine budsjetter og dermed også økt sin kapasitet til å behandle klage- og ankesaker. Trygderetten har i samme periode imidlertid ikke fått tilsvarende styrkinger i sine budsjetter. Trygderetten har klart å behandle flere saker de senere årene, men dette har ikke vært nok til at de har klart å ta unna for den økte inngangen av ankesaker som har kommet fra Nav. Manglende samsvar i saksbehandlingskapasitet i de ulike instansene har bidratt til at Trygderetten over tid har blitt en stadig trangere flaskehals i klage- og ankesaksbehandlingen av trygdesaker, preget av stadig økte beholdninger av ubehandlede saker og økte saksbehandlingstider.
Enkeltledd i klage- og ankesakskjeden foretar prioriteringer mellom sakstyper uten å involvere andre ledd i kjeden.
Det har i liten grad vært praksis å utrede og synliggjøre hvilke økonomiske og administrative konsekvenser planlagte lov- og regelverksendringer kan ha for klage- og ankesaksområdet.
Det har vært utfordringer med å sikre god nok informasjon om forventet, framtidig saksinngang på klage- og ankesaksområdet over tid.
I 2020 ga Arbeids- og sosialdepartementet virksomhetene i oppdrag å starte et arbeid for å få fram bedre informasjon om forventet, framtidig saksinngang på klage- og ankesaksområdet. God informasjon om framtidig saksinngang vil gjøre det lettere for den enkelte instans å planlegge sin drift samtidig som det vil gi departementet et bedre grunnlag for å vurdere bevilgningsbehovet til virksomhetene.

Det er svakheter i arbeidet med å sikre tilstrekkelig kvalitetsutvikling i klage- og ankesaksbehandlingen

På flere ytelsesområder har det over tid vært utfordringer knyttet til at nødvendige saksopplysninger ikke i tilstrekkelig grad blir innhentet av vedtaksinstansene i Nav. Det er også varierende kvalitet i vedtaksbrevene Nav sender til brukere.
At Nav ikke utreder saker godt nok, og at brukeren ikke i tilstrekkelig grad settes i stand til å forstå sitt vedtak, fører til at flere klager enn nødvendig kommer inn i systemet. Dette bidrar også til lengre saksbehandlingstider.
Det er etablert mekanismer som skal sikre god kvalitet i vedtaksinstansenes klagesaksbehandling, men Arbeids- og velferdsdirektoratet har over tid ikke hatt tilstrekkelig oppmerksomhet på å utbedre påpekte svakheter.
Det er begrenset dialog mellom Nav og Trygderetten, og det er i liten grad etablert mekanismer for å sikre god kvalitet i ankesaksbehandlingen som foregår i både Nav og Trygderetten. Dette er til hinder for tilstrekkelig kvalitetsutvikling i ankesaksbehandlingen.

Det blir ikke gjort nok for å sikre riktig og enhetlig lovforståelse i klage- og ankesakskjeden

Gode prosesser for å sikre riktig og enhetlig lovforståelse i Nav og Trygderetten er viktig for å oppnå lik og tidsbesparende saksbehandling på klage- og ankesaksområdet, og for å forebygge at unødvendige saker kommer inn i klage- og ankesakskjeden. Det er også viktig å ha prosesser som sikrer at eventuell usikkerhet eller uenighet mellom miljøer eller instanser når det gjelder rettsoppfatning, blir avklart så raskt som mulig.
I mange viktige saker tar det for lang tid fra usikkerhet om regelverksfortolkning oppstår i Nav, til saken er avklart hos Arbeids- og sosialdepartementet eller Arbeids- og velferdsdirektoratet, og rundskrivene eventuelt oppdateres. Dette er uheldig blant annet fordi det øker brukers ventetid.
Nav og Trygderetten har en rekke virkemidler for å avklare uenigheter omkring lovforståelse, men i praksis utnyttes disse i liten grad. Blant annet har Trygderetten over tid fattet få såkalte prinsipielle kjennelser, som skal være retningsgivende på områder hvor det er identifisert uklar rettspraksis. Økt bruk av disse virkemidlene vil legge til rette for en enhetlig og mer tidsbesparende saksbehandling av klage- og ankesaker.

Koronapandemien har ført til en ytterligere økning i saksbehandlingstidene på klage- og ankesaksområdet

Saksbehandlingstidene i klage- og ankesaker har økt kraftig i både Nav og Trygderetten i 2020. Blant annet viser statistikk at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for ankesaker som ble ferdigbehandlet i Trygderetten i september 2020 var på om lag ti måneder. Til sammenlikning var gjennomsnittlig saksbehandlingstid i 2019 på sju måneder.
I 2020 har Navs oppmerksomhet som følge av koronapandemien vært rettet mot å sikre utbetaling og livsopphold til permitterte. Etatens arbeid med klage- og ankesaker har derfor hatt lavere prioritet enn ellers. Trygderetten har også hatt redusert saksbehandlingskapasitet i 2020, blant annet på grunn av begrensede muligheter for å benytte hjemmekontorløsninger ved inngangen til pandemien.
Beholdningene av ubehandlede saker i Nav og Trygderetten har også økt kraftig i 2020. Et økt omfang av ubehandlede klager og anker vil medføre lengre saksbehandlingstider for saker som allerede er i systemet. Nav og Trygderetten forventer også at inngangen av klage- og ankesaker vil stige i tiden framover, idet høyere arbeidsledighet erfaringsvis genererer flere søknader til Nav, og på sikt flere klager og anker.
Virksomhetene har fått omfattende tilleggsbevilgninger og styrkede budsjetter i 2020 og 2021. Samtidig har vi avdekket flere svakheter i klage- og ankesakskjeden og at Arbeids- og sosialdepartementet og underliggende virksomheter over tid ikke har sikret at brukerne får behandlet sine klage- og ankesaker innen rimelig tid. Konsekvensene av disse svakhetene kan bli forsterket som følge av koronapandemien.

Anbefalinger til Arbeids- og sosialdepartementet

For å redusere saksbehandlingstidene i klage- og ankesaksbehandlingen i Nav og Trygderetten anbefaler vi at departementet:

følger opp at det i klage- og ankesakskjeden blir økt oppmerksomhet på brukernes totale ventetid før de får svar, og herunder vurderer hvilke frister som må gjelde i klage- og ankesakskjeden.
sørger for å redusere beholdningen av ubehandlede klage- og ankesaker.
følger opp at Nav og Trygderetten framover har tilstrekkelig tilgang på trygdemedisinsk kompetanse.
følger opp at Nav og Trygderetten framover arbeider med å sikre tilstrekkelig kvalitetsutvikling i klage- og ankesaksbehandlingen.
sikrer helhetlige og felles prioriteringer i klage- og ankesakskjeden.
arbeider videre med å sikre riktig og enhetlig lovforståelse i Nav og Trygderetten.

Bakgrunn for undersøkelsen

Vi har undersøkt i hvilken grad Nav og Trygderetten behandler klage- og ankesaker på en målrettet måte og i tråd med Stortingets vedtak. I arbeidet med undersøkelsen har vi kartlagt

utviklingen i saksbehandlingstid
antall behandlede klage- og ankesaker
sentrale årsaker til lang saksbehandlingstid
styringen av området.

Undersøkelsen omfatter i all hovedsak perioden 2014–2019, men vi har også innhentet data for deler av 2020 for å belyse konsekvensene koronapandemien har hatt for saksavviklingen og saksbehandlingstidene på klage- og ankesaksområdet.